Кто выиграл от ухода Сипягина и кому нужна деградация муниципальной власти? Интервью с социологом Дмитрием Петросяном

16 декабря «звездный тандем» российских законодателей − сенатор Андрей Клишас и депутат нижней палаты парламента Павел Крашенинников − внес в Госдуму законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Документ продолжает вектор конституционной поправки, ставшей статьей № 132 (органы местного самоуправления и органы госвласти входят в единую систему публичной власти) и в еще большей степени лишает муниципалитеты самостоятельности.

По законопроекту местные Советы смогут избирать главу либо на выборах, либо из своего состава, либо по представлению губернатора. Можно спрогнозировать, что глав городов и районов (относящихся к уровню муниципальной власти, которая, по той же Конституции, отделена от власти государственной) по факту будет назначать губернатор. Райменеджеров и сити-менеджеров будут назначать на срок действия полномочия Совета депутатов. Последнее нововведение исключит случаи злоупотребления правом, когда главы «въезжают» в кабинет, получив пятилетние полномочия от уходящего лояльного Совета. Напомним, именно так в 2020 году произошло в Камешковском районе.

Губернатор сможет не только косвенно назначать глав, но и обращаться в Совет с инициативой прекращения полномочий, если происходит «систематическое недостижение показателей эффективности». Также законопроект ликвидирует выборные органы в небольших муниципалитетах, что, в теории, приведет к еще большему разрыву в коммуникации между людьми и властью. Предполагается, что закон вступит в силу с 1 января 2023 года, но до 2028 года будет действовать в режиме переходного периода. В эти годы действующие Советы завершат свою работу, а на их смену придут новые, с урезанными полномочиями.

За несколько дней до внесения законопроекта ПроВладимир поговорил о системе местного управления и политической обстановке в стране и регионе с доцентом РАНХиГС, кандидатом философских наук, социологом Дмитрием Петросяном.

---

− Политические процессы, изменения в Конституцию и новые законопроекты намекают на то, что вскоре местное самоуправление по сути перестанет быть местным и будет так или иначе встроено в систему государственной власти. Как это воспримут люди, которые находятся на нижнем конце властной вертикали? И есть ли различие здесь между судьбой Владимира и районами?

Дмитрий Петросян: Рассматривается закон о публичной власти, по которому резко меняются все эти отношения, и который, с одной стороны, дает губернатору возможность избираться на любое количество сроков. Это вроде бы идет вслед за возможностью президента избираться на новые сроки. Кто-то говорит, что это конкретно под [мэра Москвы] Сергея Собянина, у которого заканчивается срок полномочий и нужно что-то решать, но факт тот, что губернаторы получили карт-бланш на бессрочное пребывание. Но с другой стороны, президент может любого губернатора отправить в отставку. Люди могут за губернатора не проголосовать. Мы видели, что такое тоже бывает. Зависимость губернатора от администрации президента, а не от населения, еще больше усиливается.

Местная власть теряет свои полномочия существенно, и здесь будет очень сильно чувствоваться разница между главой областного центра, в котором все-таки есть ресурсы и проживает ощутимая часть населения, и более мелкими муниципалитетами, которые ресурсов имеют меньше. Здесь местная власть становится зависимой от региональной, и снимается конфликт губернатора и мэра областного центра, который на нашей памяти возникал не раз.

Он вроде бы снят на сегодняшний день. И Андрей Шохин, и Александр Авдеев проявили приязнь друг к другу, и вроде бы никаких конфликтов нет. Как это будет дальше развиваться − никто не знает, но пока это так. Проблема же в том, что, может быть, это и делается исходя из позитивных побуждений. Потому что, как видно из недавней «Прямой линии» Авдеева: люди «с мест» звонят, ставят перед губернаторами проблему абсолютно простую, которая должна решаться местными властями, но она не решается. А не решается она потому, что у местных властей на нее нет средств. 

Это наша главная проблема, из которой вырастают многие другие. Там, где у нас живут люди, у нас нет ни на что средств. Сами мы за счет своих налогов практически нигде не можем сформировать бюджет. Отсюда возникает зависимость по вертикали, которая, с точки зрения центральной власти, решается именно [включением местной власти в систему госвласти де-юре].

«Вольница» местного самоуправления вроде бы есть, но им [местным властям] нечем распоряжаться. Нет финансов под те полномочия, которые они получили. Они в любом случае идут просить [денег] к губернатору, так пускай они и будут подчинены губернатору и он ими будет командовать. С точки зрения вертикали, это совершенно логично, но с точки зрения управления − это ничего не даст.

Это ненормально, когда люди звонят губернатору и просят решить вопросы с прокладкой труб, отоплением ФАПа. Это не вопрос губернатору. Точно так же на «линии» президента происходит подобное, но на другом уровне. Это говорит о том, что между главой исполнительной власти и людьми вся институциональная структура в принципе непонятно чем занимается и зачем существует. Она ни информацию не может передать, ни решить проблему не может. Это говорит об очень низком качестве управления.

Общение главы исполнительной власти с народом заключается в том, что на него валится огромное число мелких и нерешенных проблем, которые он будет решать тем, что будут выделяться средства. Это же дело не в том, что он настучит кому-то по голове и все заработает. Просто-напросто средства нужны. Он пообещал все проблемы решить. Это ненормально для XXI века, когда люди должны [разрешать вопросы] за счет самоорганизации, самоуправления, выборов, где выбирают тех, кто решает проблемы, а если не решает, избирают другого, кто будет решать. Так это должно по идее действовать и так это заложено в Конституции. В реальности же идет ходатайство к исполнительной власти. Берут на карандаш и потом что смогут − решат. Ну и потом, когда власть не может убедить людей вакцинироваться, − это же тоже свидетельство неэффективности.

− А можно ли говорить, что «недоверие» равно «неэффективность»? И что с ростом недоверия государство слабеет? Или оно просто трансформируется и ему необязательно нужно это доверие граждан?

Дмитрий Петросян: Не помню, чье это высказывание: «Сильное государство − то государство, которое может предоставить максимальное количество свобод своим гражданам». Оно просто-напросто немного корректирует какие-то положения и поддерживает порядок. Оно пользуется таким авторитетом, что может свободы предоставить гражданам, которые при этом доверяют власти и власть поддерживают.

Если власть идет по пути ограничения свобод и применения насилия по отношению к гражданам в любом случае недовольства и противодействия… А мы видим, что доходят до рэперов, как это было в 80‑е годы с рокерами. Их также контролировали и запрещали. Тогда, правда, ограничивать было проще, что все равно не спасло советскую систему. Не в рокерах было дело. Так и сейчас попытки проверять тексты реперов… худшего способа отвернуть от себя молодежь трудно найти. Это все, с моей точки зрения,− проявления неуверенности власти в себе, попытки заткнуть любую дырочку, откуда выскакивает свобода.

− Но ведь в сталинское время, например, страна не была слабой? Можем ли мы сказать, что мы движемся в векторе к failed state [развалу госуправления] или нет?

Дмитрий Петросян: До failed state нам далеко. Что значит − при Сталине государство было сильно? Был силен аппарат силового давления и очень силен был аппарат пропаганды, который полностью находился в руках государства. С точки зрения пропаганды, сейчас все не так просто и она не так уж и сильна. Естественно, и условия другие. Информационной свободы сейчас гораздо больше, чем было тогда. Уровень образования и развития народа, по сравнению с 30-ми годами, качественно отличается сейчас, тут тоже сравнивать я бы не стал. Система репрессивной машины, которая была развита тогда, ни в какое сравнение с тем, что сейчас, не идет. Правда, в силу социокультурных изменений нет такой потребности в массовом давлении, которое было в те времена. Наверное.

До failed state нам далеко, потому что у нас стабильная финансовая система, как к ней не относись. В общем и целом за счет перераспределения ресурсов от небольшого числа регионов на все остальные и при низких запросах населения к качеству жизни, в принципе, здесь пока удается поддерживать нормальное состояние и социальное самочувствие более или менее приемлемое.

То, что инфляция выросла, а доходы такими темпами не растут… Пока еще мы видим, что люди более или менее довольны уровнем жизни. Нужно признать, что последние двадцать лет были наиболее сытыми за всю историю России. Даже несмотря на то, что у нас с 2008 года идет спад, и цены растут, и валюта падает, но тем не менее очевидно, что все пока на плаву.

Если брать политическую систему, то, конечно, мы видим, что она уже несколько отклонилась от того, что даже написано в измененной Конституции. Что у нас, конечно, очень упала роль любых избирательных органов как на региональном, так и на федеральном уровне. Получается персонализированная политика как в регионах, так и в целом. И это не очень хорошо. Качество управления это снижает.

Я могу себе представить, что любой управленец, допустим, мэр города, его заместители или заместители губернатора, могли бы какие-то нестандартные шаги предпринять, но они боятся их предпринимать, потому что неясно, чем это обернется. На все нужно получить разрешение, нужно вести себя более или менее тихо и спокойно, проявлять лояльность. Ну и на качестве управления это сказывается, потому что возникает разрыв между управленцами и людьми, который ничем не заполнен, кроме жалоб людей, когда у них появляется такая возможность. Это серьезная проблема.

Если мы посмотрим на нашу региональную элиту. Вот она ждала, когда уйдет Сипягин. Вот наши единороссы владимирские, они выиграли от того, что ушел Сипягин и прислали нового врио, или они проиграли? Как на это посмотреть? Конечно, это нужно у них спрашивать. Но они не скажут. Очевидно, что они активно критиковали Сипягина, спорили с ним, конкурировали, и это было нормальной политической жизнью. Теперь они лишены такой возможности.

− То, что единороссы были публично недовольны Сипягиным, необязательно ведь означает, что на самом деле были им недовольны?

Дмитрий Петросян: По-моему, им нравилась эта ситуация, когда они превращались в активных политиков.

− Ну да, и формально второй человек в регионе, спикер Заксобрания, при Сипягине становился первым человеком, а сейчас потерял вот свой статус.

Дмитрий Петросян: Разве это победа, что они заставили его [Владимира Сипягина] уйти? И они ли заставили его уйти? Это никакая не победа. И здесь это очень трудно сказать, потому что это не только у нас, а везде региональные элиты находятся в каком-то непонятном положении. Это также с точки зрения управления является ослаблением, потому что там, где живут люди, там они и должны находить общий язык с элитой, а эта элита должна обладать субъектностью. Местные власти должны принимать решения исходя из того, что происходит здесь. Их избирательная судьба должна зависеть от того, создали ли они условия для пополнения бюджета или нет. Для этого нужны инвестиции, пятое, десятое, все, что так трудно реализуемо по известным причинам.